Le retour de la canonnière

De Palmerston à Pékin : la diplomatie de la force navale n’a jamais disparu

Il est une tendance commode, dans les commentaires géopolitiques contemporains, de présenter les crises actuelles comme des phénomènes inédits, produits d’un désordre mondial sans précédent. Les tensions autour du détroit de Taiwan, les manœuvres iraniennes dans le golfe Persique, les patrouilles chinoises en mer de Chine méridionale seraient les symptômes d’un monde nouveau, affranchi des règles de l’ordre libéral d’après-guerre. Cette lecture a le mérite de la clarté, mais elle souffre d’un défaut rédhibitoire : elle est historiquement fausse. Ce que nous observons n’est pas une rupture avec l’ordre international, c’est le retour d’une grammaire bien plus ancienne, que le XIXe siècle britannique avait portée à son point de perfection, et que l’on appelait alors la diplomatie de la canonnière.

Le concept mérite qu’on s’y attarde, car il désigne quelque chose de précis. La diplomatie de la canonnière, c’est l’usage de la force navale, ou de sa simple démonstration, pour obtenir des concessions politiques sans déclaration de guerre formelle. Ce n’est pas la guerre, mais ce n’est pas non plus la paix : c’est cet espace intermédiaire où le métal parle à la place des mots, où la présence d’une frégate dans un port étranger vaut mieux qu’une note diplomatique. Lord Palmerston en avait fait la doctrine officieuse de la politique étrangère britannique[1]. Lorsqu’en 1850 la Royal Navy bloqua le port du Pirée pour contraindre le gouvernement grec à indemniser un marchand de Gibraltar qui se prétendait sujet britannique, il ne s’agissait pas d’une guerre contre la Grèce, mais d’une conversation, conduite dans le seul langage que Palmerston jugeait universel : celui de la puissance. Son discours au Parlement, célèbre sous le nom de plaidoyer Civis Romanus sum, en exposait la logique sans détour : un citoyen britannique, partout dans le monde, devait pouvoir se sentir protégé par l’Empire, comme un citoyen romain l’était jadis par la légion[2].

On serait tenté de ranger tout cela dans la vitrine des antiquités impériales. Pourtant, regardons ce qui se passe aujourd’hui dans les eaux du détroit d’Ormuz. L’Iran, depuis 2019, pratique une forme sophistiquée de canonnière inversée : saisie de tankers, harcèlement de navires commerciaux, manœuvres de Gardiens de la révolution à bord de vedettes rapides[3]. L’objectif n’est pas de contrôler le détroit, que Téhéran n’a ni les moyens ni l’intention de fermer durablement, mais de signifier aux États-Unis et à leurs alliés que toute pression diplomatique ou économique a un coût, que la perturbation du flux pétrolier mondial est une option crédible. En face, la présence permanente de la Cinquième flotte américaine à Bahreïn dit exactement la même chose en sens inverse : Ormuz n’est pas négociable. Les deux parties se parlent, non pas à travers des ambassadeurs, mais à travers des unités navales, dans un dialogue que Palmerston n’aurait pas renié.

Le cas de Taiwan est encore plus limpide. Depuis l’été 2022 et les exercices militaires organisés à la suite de la visite de Nancy Pelosi, la Chine a systématisé une pratique que l’on pourrait appeler la canonnière topographique : des manœuvres de grande ampleur qui dessinent, dans l’espace maritime et aérien autour de l’île, les contours de ce que Pékin entend être sa souveraineté future[4]. Il ne s’agit pas d’envahir Taiwan, l’Armée populaire de libération n’est probablement pas encore prête pour cela, il s’agit de modifier progressivement la perception du risque à Taipei et à Washington, de rétrécir l’espace du possible, d’habituer les opinions et les états-majors à une présence militaire chinoise qui finisse par sembler normale. Les passages de destroyers américains dans le détroit de Taiwan répondent symétriquement à cette logique : ils signifient que Washington maintient sa propre définition de la normalité. Les deux démonstrations de force se répondent comme deux arguments dans un débat dont aucune des parties ne veut qu’il se conclue par un vote.

Ce qui est frappant dans ce retour de la canonnière, c’est qu’il n’est plus le monopole des empires maritimes occidentaux. La Chine en mer de Chine méridionale, avec ses récifs artificiels transformés en bases militaires, en fournit l’illustration la plus éloquente. Les atolls de Fiery Cross ou de Subi Reef ne sont pas des bases construites pour servir dans une guerre conventionnelle ; ce sont des arguments, des faits accomplis inscrits dans le béton et l’acier, qui pré-tranchent les revendications territoriales avant même que les instances arbitrales aient eu le temps de se prononcer[5]. La Turquie, en Méditerranée orientale, joue le même jeu avec ses navires d’exploration accompagnés d’escortes militaires dans des zones que la Grèce et Chypre contestent[6]. La Russie, enfin, a pratiqué une version continentale de cette logique en bloquant les exportations céréalières ukrainiennes via la mer Noire, transformant le commerce en instrument de coercition avec la même efficacité froide qu’un amiral victorien devant un port récalcitrant[7].

Ce tableau devrait troubler ceux qui placent leurs espoirs dans le droit international comme rempart contre la violence. Non qu’il faille rejoindre le cynisme réaliste qui réduit les relations internationales à un rapport de forces perpétuel, mais parce qu’il faut regarder en face ce que ces épisodes révèlent : le droit international n’est efficace que lorsqu’il s’appuie sur une puissance capable et désireuse de le faire respecter. Lorsque cette puissance se fragmente, lorsque l’hégémon américain vacille dans ses certitudes et que ses concurrents gagnent en capacités, les normes se vident de leur substance et les acteurs se tournent vers des instruments plus anciens, plus sûrs à leurs yeux, plus directement lisibles[8]. La canonnière revient non pas parce que les États seraient devenus plus brutaux, mais parce que les contraintes institutionnelles qui l’avaient provisoirement refoulée s’affaiblissent.

Il y a quelque chose de vertigineux à constater que deux siècles après Palmerston, les grandes puissances continuent de négocier à coups de pavillons et de trajectoires balistiques. Le progrès du droit international n’aura été, peut-être, qu’une parenthèse, ouverte par la puissance américaine au sortir de 1945 et désormais, lentement, en train de se refermer. Quand le droit perd sa capacité à contraindre, ce sont les flottes qui reprennent la parole.

[1]Kenneth Bourne, The Foreign Policy of Victorian England 1830–1902, Oxford University Press, 1970. Sur l’incident de Pacifico et la doctrine palmerstonienne, voir aussi Jasper Ridley, Lord Palmerston, Constable, 1970.

[2]Hansard, House of Commons Debates, 25 juin 1850, vol. 112, col. 380-444. Palmerston y formule sa doctrine : « as the Roman, in days of old, held himself free from indignity when he could say Civis Romanus sum, so also a British subject, in whatever land he may be, shall feel confident that the watchful eye and the strong arm of England will protect him against injustice and wrong. »

[3]Sur les saisies de tankers par les Gardiens de la revolution et la strategie de coercition navale iranienne, voir International Institute for Strategic Studies, Strategic Survey 2023, Routledge, 2023, chap. 6 ; ainsi que les rapports du United States Naval Institute (USNI News), notamment « Iran’s Pattern of Tanker Seizures », juillet 2023.

[4]Les exercices militaires chinois autour de Taiwan d’aout 2022 (Operation Joint Sword) sont documentes par l’Institut francais des relations internationales : Antoine Bondaz, « Exercices militaires chinois autour de Taiwan : une escalade deliberee », IFRI, Note de l’Observatoire de la Chine, septembre 2022.

[5]Cour permanente d’arbitrage, affaire n° 2013-19, Republique des Philippines c. Republique populaire de Chine, sentence du 12 juillet 2016. Le tribunal a conclu que les activites chinoises sur plusieurs recifs artificialises violaient les droits souverains des Philippines au titre de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM). La Chine a refuse de reconnaitre cette sentence.

[6]Sur les tensions turco-grecques en Mediterranee orientale, voir Didier Billion et Doruk Yildirim, « La Turquie et ses contentieux maritimes : entre droit et rapport de force », Revue internationale et strategique, n° 124, 2021, p. 85-95.

[7]Sur l’utilisation du blocus cerealier comme instrument de coercition, voir le rapport du Programme alimentaire mondial (PAM), « Impact de la guerre en Ukraine sur la securite alimentaire mondiale », mars 2023 ; ainsi que Gustav Gressel, « Russia’s War on Ukrainian Grain », European Council on Foreign Relations, juillet 2022.

[8]Cette these, qui distingue l’ordre liberal fonde sur des normes institutionnelles de la simple hegemonie, est developpee par John Ikenberry dans Liberal Leviathan : The Origins, Crisis and Transformation of the American World Order, Princeton University Press, 2011. Sur son affaiblissement contemporain, voir aussi Charles Kupchan, No One’s World, Oxford University Press, 2012.